3月5日，十四届全国人大三次会议听取了国务院总理李强的政府工作的报告。国务院总理李强在政府工作报告中介绍今年政府工作任务时提出，推动标志性改革举措加快落地，更好发挥经济体制改革牵引作用。扎实推进重点领域改革，着力破除制约发展的体制机制障碍，创造更加公平、更有活力的市场环境。 

对国企改革，政府工作报告提出高质量完成国有企业改革深化提升行动，实施国有经济布局优化和结构调整指引，加快建立国有企业履行战略使命评价制度。

2024年底的中央经济工作会议指出，高质量完成国有企业改革深化提升行动，提出了"高质量"的要求。国务院国资委召开中央企业负责人会议强调，2025年，要高质量完成国有企业改革深化提升行动，更好发挥在构建新型生产关系中的重要作用。

国企改革"高质量"这个提法，是与经济发展高质量相对应的。到底什么才是"高质量"的改革，需要认真思考并予以回答。

从时间维度上看，2025年是新一轮国有企业改革双期叠加之年，任务极其繁重，高质量有时效之"高"

从发展角度看，2025年是"十四五"战略规划的收官之年，也是"十五五"战略规划的制定之年；从国企改革来看，是深化提升行动方案的收官考核年，也是新一轮国企改革谋划之年。双期叠加的特殊时点赋予2025年国企改革工作三重历史使命，既要确保三年行动方案高质量落地，又要为新一轮国企改革谋划开路，还要为中长期经济发展从生产关系上奠定制度基础。当然，突出的是国有经济布局优化和结构调整。国务院国资委曾经表示，推动中央企业提升改革攻坚突破能力，突出抓好国企改革深化提升行动，确保明年年底前全面完成，取得经得起检验的改革成果；突出抓好新一轮改革方案谋划，释放更加积极的改革信号，更好提振企业发展信心，在进一步全面深化改革中走在前、作表率。

从性质维度上看，2025年国企改革将是核心功能型改革、体制机制型改革、经济增长型改革、发展型改革同步推进之年

核心功能型改革与核心竞争力提升。聚焦增强战略安全、产业引领等核心功能，推进国有经济布局优化和结构调整，实现国有企业核心竞争力系统升级。推动国有资本向优势产业集中，实现战略性新兴产业投资增量、传统产业改造升级存量、低效无效资产处置减量的结构配比的动态优化。

体制机制型改革，是市场化问题。市场化机制深度变革是改革的本来意义。国有企业到2025年必须普遍推行末等调整和不胜任退出制度。相关指标包括竞争上岗比例、末等调整不胜任退出比例、全员绩效考核覆盖率、中长期激励覆盖面等纳入考核刚性约束。

发展型改革，是现代化产业体系。创新驱动转型升级，国企要构建"研发投入-成果转化-产业升级"的全链条创新体系。发展新兴产业和社会发展稳定的保障，包括数字经济、生命健康、新材料等等，加快发展先进制造业集群，实施国家战略性新兴产业集群工程，着力培育"专精特新"企业，尤其是人工智能领域。

经济增长型改革，是实施提质增效、价值创造行动。当前经济运行面临一些困难和挑战，外部环境变化带来的不利影响加深。实现中央企业经济稳定增长目标，既需要政策加力，也需要改革加力。2025年国企将以实施提质增效、价值创造行动为重要抓手，全力以赴实现"一利五率"指标、"一增一稳四提升"的目标，即利润总额稳定增长，资产负债率总体稳定，净资产收益率、研发经费投入强度、全员劳动生产率、营业收现率同比提升。怎样通过改革为中央企业稳增长助力稳预期、强信心很重要。

所谓高质量，是随着实际需要全面深化、相互联系，同步实施，总体推进。 

从内容维度上看，仍然以优化布局结构调整为主要抓手

国企改革深化提升行部署的九个方面正在推进。其中，经济布局与结构调整为重点的功能改革，将成为改革的核心。

要优化国有资本布局，适应功能使命类改革任务要求，特别是要对国家亟需或紧缺的、具有较强基础支撑作用的、正向外溢效应较大的领域，加大投入，把资源用在刀刃上，有力提高国有企业战略支撑作用。战略性重组和专业化整合是主要抓手。预计今年在稳步推进核心功能领域的重组整合，会更加突出主责主业，继续推进瘦身健体，加快剥离不具备竞争优势、缺乏发展潜力的非主业、非优势业务。加快"两资"的清理，不断增强国有经济战略功能。

积极培育壮大战略性新兴产业，持续推动传统产业强基转型，要更大力度加强自主创新能力建设，全力参与和大力推进原创性引领性科技攻关，更大范围、更深层次加强创新协同，推动科技成果更好向现实生产力转化，着力增强国有企业创新动能。以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系。加强基础研究和关键核心技术攻关，超前布局重大科技项目，开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动。开展"人工智能+"行动，培育未来产业。 

要持续深化体制机制改革，进一步完善公司治理体系。围绕提升活力效率深化改革，进一步完善中国特色国有企业现代公司治理和市场化运营机制，规范用好各类激励约束政策，建立更加高效的管理和运营机制。全面落地"三项制度改革"，重点突破管理人员竞聘上岗、末等调整、不胜任退出。相关指标包括竞争上岗比例、末等调整不胜任退出比例、全员绩效考核覆盖率、中长期激励覆盖面等纳入考核刚性约束。同时围绕完善监管服务深化改革，进一步健全以管资本为主的国资监管体制。

要深化同各类企业的合作共赢，不断激发国有企业发展潜能。国有大企业尤其是中央企业，是国家产业链安全的基石，也是国家经济稳定的基石，是参与国际经济竞争的"国家队"。国有企业要"强链""补链"，同时在产业链中发挥"链主"的带动作用。报告中对民营企业给予高度的关注，对于国企和民企产业链的聚合，会继续向前推进并得到深化。

要重视风险防控，需要体系重构。政府工作报告提出，有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线。更好统筹发展和安全，坚持在发展中逐步化解风险，努力实现高质量发展和高水平安全的良性互动。国企要统筹高质量发展与高水平安全，建立"红橙黄"三级预警机制，完善债务风险、投资风险、合规风险联防联控系统。相关指标包括资产负债率、融资成本降幅、重大风险事件发生率等安全指标。政府债务与城投公司、房地产、中小银行等三大风险，应该纳入国企改革的任务。

从制度建设维度上看，需要拿出支撑现代化建设的先进生产关系

2025年有五项重要制度，关系国企改革深化提升行动的质量。

一是国企改革深化提升行动评价实施细则，是2025年须完成的标志性工程。例如，建立"基础指标+特色指标"的差异化考核体系；改革成效评估权重占比将提升至考核总分的程度，等等。

二是建立国有企业履行战略使命评价制度，是国企改革深化提升行动核心工程。政府工作报告提出，加快建立国有企业履行战略使命评价制度。当前，国有企业正在经历从重效率效益到更重功能作用的深刻转变，国企服务国家战略的要求虽被广泛认知，但长期缺乏系统性评估机制，现有考核体系对战略使命的引导不足。2025年全面推行国有企业履行战略使命评价制度，就是引导推动上述转变的重要标志。新制度将破解"重经营指标、轻战略担当"以及国企功能作用"难量化、难考核"的考核困局，这意味着国有企业考核体系将从单一经济效益导向，向战略使命驱动的综合评价体系转型升级，推动国企从"经营中心"向"国家战略载体"转型，为接下来新新一轮国企改革深化提升行动提供了制度保障。

三是细化国企类型并分类施策构建评价标准，是国企改革深化提升行动的基础性工程。从目前商业类、公益类等粗放分类细化为如下国企分类：战略安全类、行业引领类、民生保障类、科技创新类、资本运营类、特殊功能类。显然，这是新一轮改革的任务。

四是优化国有经济布局的产业结构指引，是国企改革深化提升行动的引领性工程。2024年政府工作报告提出，建立国有经济布局优化和结构调整指引制度，今年是"实施"。以政府指引、市场推动相结合的方式，来实现国有经济布局优化和结构调整的持续有效推进，这实际上是"十四五"规划提出的一项重要任务，仍然是"十五五"规划的重要任务。结构调整是一项持续推进的长期任务。在一些地方，有"雪拥篮关马不前"的状况，就是文件没有出来。当然，这与国企类型分类有关系。随着产业的不断发展，国有经济的产业布局结构甚至区域布局结构需要相应作出调整，首先要做好顶层设计，同时要建立一个布局结构调整长效机制，动态发布国有经济布局优化和结构调整的指引。

五是市场准入负面清单，牵涉国企改革深化提升行动的开放工程。政府工作报告提出"修订出台新版市场准入负面清单""制定重点领域公平竞争合规指引"，民营企业准入制度指引，包括国有企业退出领域的明确，是需要做好顶层设计的。

政府工作报告把国企改革放在"有效激发各类经营主体活力.坚持和落实 "两个毫不动摇"下面，强调要发挥经济体制改革的牵引作用。这意味着国企改革不仅要在微观层面推动企业增强活力，更要在宏观层面优化经济结构，提升整体经济运行效率，推动核心功能的巩固。

（作者为中企之声研究院院长）